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Réunir la somme nécessaire à la constitution d’une garantie locative reste un obstacle majeur pour se loger. Les plus pauvres en savent quelque chose. Jusqu’il y a peu, il n’y avait pratiquement que les CPAS pour obtenir de l’aide. La Région a voulu changer la donne en repensant les garanties locatives du Fonds du logement jusque-là sous-exploitées. Bilan après deux années de réforme.

Depuis 20 ans, le Fonds du logement (FDL) octroie des garanties locatives sous forme de crédit, mais avec un impact à la marge. En 2017, le Fonds accordait 187 prêts alors qu’au même moment les CPAS bruxellois accordaient plus de 2600 garanties locatives [1]. Le Gouvernement Vervoort II (2014–2019) avait promis de soulager financièrement les CPAS, en donnant de nouveaux moyens au Fonds du logement pour prendre leur relais et ramener la question des garanties dans le champ des compétences régionales.

Ainsi, il y a deux ans, le prêt a été revu pour coller davantage aux réalités des locataires — allongement du délai de remboursement pour diminuer le montant des mensualités notamment — et le fonds brugal a été lancé pour ceux et celles qui se voyaient refuser le prêt (20% des demandes !) du fait d’un endettement ou d’une capacité à rembourser beaucoup trop faible.

Nous soulignions déjà, dans une analyse précédente [2], l’intérêt de brugal qui devait permettre de déjouer deux obstacles majeurs pour les locataires. D’abord le paiement de mensualités trop élevées, puisque l’affiliation à brugal permettait d’obtenir le montant de la garantie, sans remboursement et avec restitution en fin de bail seulement. Ensuite, la stigmatisation liée à l’intervention d’un tiers (le CPAS), l’argent étant déposé sur un compte bloqué au nom du locataire.

Le premier bilan affiche positif [3]. Fin de l’année 2019, 743 crédits étaient en cours et 974 contrats brugal actifs, soit un total de 1717 dossiers ouverts [4]. Les deux volets du dispositif évoluent bien. Le FDL démontre sa capacité à absorber les réformes avec efficacité.

Le fonds brugal touche le bon public : 80% des locataires affiliés ont des revenus de remplacement et 54% ont un revenu d’intégration sociale (RIS). Mais l’accès au prêt s’est aussi “démocratisé” puisque la proportion de locataires RIS qui en bénéficie passe de 7 à 30% en 2019 [5]. Un bémol toutefois : on trouve essentiellement des isolés dans les bénéficiaires et très peu de grandes familles, même dans brugal, ce qui devrait être considéré comme une limite à comprendre et à lever.

Le FDL est capable d’intervenir rapidement, dans un délai de 48h, pour peu que la personne remette les documents nécessaires dans les temps [6]. On peut toutefois se demander si les contraintes administratives constituent ou pas un frein pour accéder aux aides. Si de moins en moins de dossiers sont en effet refusés par le FDL, on constate par contre que près de 20% sont classés sans suite, soit des abandons de procédure en cours de route. Les difficultés à constituer le dossier administratif peuvent peut-être expliquer, en partie, ces défections. [7]

Autre élément novateur, dans brugal celui-là ; la possibilité d’obtenir une deuxième aide à la garantie lors d’un déménagement, même si la première n’a pas été libérée. C’est souvent un problème pour les locataires lorsqu’ils changent de logement et n’ont pas encore récupéré leurs billes. La dépense est trop lourde. En 2019, 15 ménages ont bénéficié d’une seconde garantie. Notons cependant que brugal est un fonds et à ce titre, exige l’affiliation de ses membres. Le défaut de paiement des cotisations risque d’empêcher l’octroi d’une deuxième garantie. Or, 30% des affiliés étaient la même année en défaut de paiement.

Depuis juillet 2020, les activités du Fonds du logement ont repris leur niveau d’avant confinement, mais les locataires doivent faire face à une nouvelle difficulté qui trouve son origine du côté des banques. Certaines banques ou certaines agences ont requalifié l’ouverture d’un compte “garantie locative” comme activité non-prioritaire et de ce fait, s’exécutent avec beaucoup de mauvaise volonté ou refusent carrément ce service, même à leurs propres clients.

Or, sans compte bloqué, les locataires se retrouvent dans l’impasse. Tous les candidats locataires d’ailleurs et pas uniquement les bénéficiaires d’une aide du FDL. Reste comme alternative la caisse des dépôts et consignations mais la procédure est à introduire en ligne, au risque d’exclure les victimes de la fracture numérique. Son nom suscite par ailleurs de la méfiance du côté des bailleurs, ce que le dispositif du Fonds du logement avait réussi à éviter jusque-là. Les banques choisissent de mépriser les lois, une fois encore [8], au profit d’activités plus rentables. Un parti pris qui doit être dénoncé.

Ce qu’on peut en tirer comme enseignement, c’est que les banques ne tiennent pas vraiment à cette l’épargne-là (+/-300 millions d’euros) [9]). Nous avions pensé jusqu’ici que les banques s’opposeraient à la création d’un fonds universel de garanties locatives [10], justement pour éviter la centralisation des sommes bloquées dans une seule structure, mais leur attitude actuelle semble prouver le contraire.

Autant brugal est un système avantageux en début de bail puisqu’il évite au locataire d’immobiliser de l’argent (que bien souvent il n’a pas), autant il pose question — et il nous posait déjà question en 2018 — en fin de contrat, au moment de restituer la garantie. Le risque, c’est bien sûr que l’argent soit libéré partiellement ou complètement au profit du bailleur pour des dettes de loyers ou des dégâts locatifs. Dans ce cas, le locataire s’endette auprès du FDL puisqu’il doit rembourser les montants consommés.

Les locataires affiliés à brugal sont des locataires précarisés qui se retrouvent plus régulièrement que les autres dans des contrats de courte durée. Les chiffres du FDL le confirment. Une majorité a signé un bail d’un an seulement. Les baux de courte durée multiplient les fins de bail et donc aussi les occasions de devoir rembourser des dégradations au bailleur.

Par ailleurs, si on compare le montant des loyers aux revenus, on voit que les locataires affiliés à brugal consomment en moyenne 46% de leurs ressources au logement contre 40% pour les prêts. Or, 46% de 1342€/mois [11], soit le revenu moyen des affiliés de brugal, c’est beaucoup et ça laisse peu de marge pour faire face aux dépenses quotidiennes ou aux imprévus. L’équilibre financier ne tient ainsi qu’à un fil et les risques d’impayés de loyer sont plus élevés. Le danger, c’est que la garantie serve, dans certains cas, à éponger des dettes de loyers.

Le taux de sinistralité d’un mécanisme comme celui-là, qui réunit exclusivement des personnes en situation de précarité financière, est une question centrale. Le Fonds du logement manque peut-être encore de recul sur ce point-là, mais les premières données disponibles montrent déjà la difficulté à récupérer les garanties locatives. 100 contrats ont pris fin en 2019 et 20 ménages seulement ont pu restituer la garantie dans le mois qui a suivi. Pour les autres, la garantie a été entamée et des plans d’apurement ont été négociés. Dans près de 20% des cas, la sinistralité est totale pour le fonds : les bénéficiaires sont injoignables.

Certes, les projections du Fonds du logement intégraient ce risque mais il y avait dans l’équation un acteur qui aujourd’hui manque à l’appel, le CPAS. Pour le Fonds du logement, il n’a jamais été question de tout assumer financièrement. Soulager les CPAS oui, mais pas leur accorder une totale décharge. L’arrêté qui a installé Brugal prévoyait d’ailleurs un mécanisme de cautionnement qui aurait dû permettre l’intervention financière du CPAS pour certains bénéficiaires [12]. Mais aucun accord n’a jamais été trouvé entre parties, les CPAS craignant de devoir payer pour un trop grand nombre — y compris des publics inconnus jusqu’alors de leurs services [13] — alors qu’ils sont déjà soumis à de fortes pressions financières.

Au quotidien, il y a des échanges entre le FDL et les CPAS, des échanges entre travailleurs sociaux. Sur ce point, le message est bien passé. Les CPAS réorientent les demandeurs vers l’institution régionale. Au niveau politique par contre, il n’y a pas d’entente sur le partage des risques financiers et cette situation ne semble pas vouloir évoluer.

Cela pose au moins deux problèmes. D’abord pour les bénéficiaires en défaut de paiement qui pourraient, à l’avenir, se voir refuser l’accès aux aides du Fonds du logement. Ensuite pour le financement du fonds brugal lui-même et sa pérennité. Le gouvernement précédent a porté la réforme et s’est engagé à la financer [14], mais en sera-t-il de même demain si le dispositif s’avère plus couteux que prévu ?

Cette situation incertaine nous pousse à réitérer — quitte à nous répéter — notre souhait de voir se mettre en place, un fonds régional de garanties locatives [15]. Un fonds unique pour tous les locataires bruxellois qui aurait pour fondement la mutualisation des moyens — augmentant ainsi son potentiel financier — et la solidarité entre ses affiliés, en optant pour une gestion collective des risques, à l’image de notre système de sécurité sociale.

L’accord de majorité prévoit d’aller dans ce sens, mais jusqu’à présent la Secrétaire d’état au logement ne s’est pas emparée de la question.

Reste un problème majeur dont le gouvernement bruxellois ne semble pas avoir pris la mesure : les garanties exigées en espèces qui aboutissent dans la poche du bailleur. Une pratique courante [16] et pourtant illégale qui hypothèque la récupération de la garantie en fin de bail. Aucun fonds, quand bien même universel, ne pourra éviter que des bailleurs contournent la loi au détriment des plus précaires. Nous plaidons donc en parallèle, pour la mise en place d’un régime de sanctions [17] sévère à l’encontre des bailleurs qui bafouent les droits des locataires.

Cette analyse est publiée à l’aide de subsides de la Région de Bruxelles-Capitale, Insertion par le logement et avec le soutien de la Fédération Wallonie-Bruxelles.

Merci à Fanny Montulet et Anne Musimu du Fonds du logement pour leurs éclairages…

[1] Les chiffres datent de 2015. 2653 garanties locatives ont été octroyées dans 17 CPAS. L’information n’est pas connue pour les deux CPAS manquants. https://www.avcb-vsgb.be/fr/Publications/documents.html?doc_id=517&vID=250

[2] http://rbdh-bbrow.be/IMG/pdf/garanties_locatives_une_petite_revolution.pdf

[3] Rapport annuel du Fonds du logement, 2019.

[4] D’autres chiffres témoignent aussi de l’évolution positive des activités du Fonds en matière de garantie locative : entre 2010 et 2017, le FDL a conclu 1725 contrats, alors que sur la période 2018–2019 — en deux ans seulement — le compteur est monté à 1865 (prêts et brugal).

[5] Le dispositif régional fonctionne en cascade. C’est-à-dire que la porte d’entrée est toujours le crédit. Si celui-ci n’est pas applicable (revenus trop faibles, endettement, locataire qui ne se sent pas capable de supporter un prêt…) alors le demandeur se voit proposer une affiliation au fonds brugal et le dépôt de la garantie sans remboursement mensuel.

[6] Le FDL nous a cependant précisé que les demandes d’aide pouvaient dans certains cas être acceptées même en cas de dossier incomplet.

[7] Notons qu’une partie des dossiers classés sans suite concernent aussi des personnes qui ont trouvé une autre solution pour constituer leur garantie locative ou des personnes qui n’ont finalement pas pu louer le logement visé.

[8] Rappelons que les banques ont toujours refusé de se plier aux exigences de la loi de 2007 (reprise dans le bail bruxellois et donc toujours d’actualité) qui prévoit la possibilité de constituer progressivement sa garantie locative via une garantie bancaire. Cf. Article 248 du Code bruxellois du logement.

[9] https://www.laligue.be/Files/media/480000/480205/fre/fgl_version-de-mars-2015-pour-17marsok.pdf

[10] http://www.rbdh-bbrow.be/spip.php?article1754

[11] Montant tiré des statistiques 2019 du Fonds du logement, allocations familiales comprises.

[12] En cas de cautionnement, le bénéficiaire du fonds brugal est dispensé du paiement de ses cotisations d’affilié et le CPAS garantit, en cas de défaut de l’intéressé, le remboursement des sommes dues au FDL. Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 28 septembre 2017 organisant une aide régionale à la constitution d’une garantie locative en matière de logement. http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/change_lg.pl?language=fr&la=F&cn=2017092805&table_name=loi

[13] Les aides au logement (aides sociales complémentaires) ne sont pas seulement destinées aux bénéficiaires du RIS ou équivalent. D’autres personnes en situation de besoin peuvent aussi les solliciter.

[14] Jusqu‘à présent, le Fonds du logement avance les garanties grâce à un fonds propre (le fonds B3). Le Gouvernement régional s’est engagé à prendre le relais en cas d’épuisement des moyens.

[15] https://www.laligue.be/Files/media/480000/480205/fre/fgl_version-de-mars-2015-pour-17marsok.pdf , https://www.financite.be/sites/default/files/references/files/bb_caution_mutuelle_et_garantie_locative.pdf

[16] D’après le service de lutte contre la pauvreté, 20% des bailleurs demanderaient la garantie locative de la main à la main, mais l’information est datée (2011). Dans le cadre de notre étude sur la justice de paix (2020), nous avons consulté plusieurs centaines de jugements relatifs au contentieux locatif. Le sort de la garantie locative y est très souvent évoqué et à de nombreuses reprises, nous avons observé qu‘elle avait été remise au bailleur en espèces.

[17] http://www.rbdh-bbrow.be/IMG/pdf/propositions_amendements_rbdh_mars_2017.pdf